企业具有自然、制度两种属性。自然属性是提供产品和服务，这是所有企业都要做的，而且是同一的；而制度属性则是企业有着不同的行为方式和运行机制。说企业往往是它的制度属性，一种制度安排。因此，企业分为国有企业、非国有企业。非国有企业又分为民营企业、外资企业等，这些不同的企业体现的是不同的制度安排。它们之间的竞争就是不同制度安排的竞争，如果它们能够并存发展，说明各自的制度安排是有竞争力的。而一种制度安排是否有竞争力是市场检验的结果，而不是人为地给定。
国有企业就是一种制度安排。国有企业曾是指令性计划的执行者，改革是让国有企业变成面向市场自主经营的市场主体，此时，它仍同原来一样要提供相应的产品和服务，但其行为方式、运行机制已经发生根本性改变，即寻找一种使国有企业能够面向市场自主经营的体制机制。为此，国有企业历经扩大企业经营自主权、建立经营责任制、两步“利改税”、承包经营责任制等一系列改革探索，最终确定改革的方向是建立现代企业制度，即改制为公司制企业，建立相应的法人治理结构。
目前，公司制改革已经实现，国有企业运行已经市场化。同时，组建和发展企业集团也是改革的重要内容。市场的作用，加之国家政策的推动，国有企业集团已经成为国有企业的重要组织形式。公司制改革后的法人企业已成为企业集团的成员企业。市场化、公司化、集团化成为国有企业制度安排的重要特征。因此，深化改革的对象不再是单个的法人企业，而是国有企业集团。
国有企业集团的制度安排主要在两个方面：集团管理与集团治理。集团管理主要是集团公司本身及对旗下各法人企业的关系。各法人企业在形式上是独立的，都是公司制企业，但却存在着纵向的控股关系，进而产生纵向的控制权。集团内部法人企业的增加或减少、各法人企业之间重组整合，这都是集团公司的权力，体现的是集团的管理。集团治理是指集团公司法人治理结构的制度安排。
国有股股东权力由国资监管机构行使，而集团公司一般为国有独资，即使不是，也是国有全资，所以国资监管机构在行使国有股东权力时，也在行使股东会权力。股东会选举董事并组成董事会，因此，国资监管机构决定董事会的人选及董事会的建立。董事会选聘管理者，但国资监管机构决定管理者人选的提名，也就决定着管理者人员的产生。所以，国资监管机构对集团公司拥有控制权，而集团公司对旗下二级、三级等法人企业拥有控制权，由此，国资监管机构便对整个集团拥有控制权。
国资监管机构、董事会、管理层构成集团公司法人治理结构的三个主体。国资监管机构决定董事会、管理层的人选，同时制定各种制度规则，有国家颁布的法律，有国务院发布的条例，有自己发布的各种政策文件等。这些制度决定着国资监管机构的行为、国有企业集团的运行。集团的运行掌握在董事会、管理层手中。董事会拥有决策权，决定集团的重大事项。管理层拥有管理权，负责企业的经营管理。国资监管机构对董事会、管理层的工作进行考核，以此进行奖惩和任免。
